两年后，国企改革指导意见终于落地。
9月13日晚，中共中央、国务院正式对外公布《关于深化国有企业改革的指导意见》（下称《指导意见》）。
2013年11月十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，国企改革写入其中。由此政府有关部门开始研究制定这份姗姗来迟的《指导意见》。
《指导意见》一直在修改中，曾三易其稿，其“姗姗来迟”主要是因为触及到各方利益，需要平衡，统筹考虑。
为了协调各方利益，2014年11月，国务院副总理马凯挂帅国务院国有企业改革领导小组，一个在国企改革顶层规划制定方面能够统领国资委、财政部、发改委、人社部等部委的组织正式成立。
其中国企改革领导小组负责制定并出台总体规划，即国企改革指导意见。而国资委负责国企功能的定位和分类，财政部负责国有资本投资运营方案，发改委负责混合所有制改革方案，以及人社部负责的薪酬制度改革方案。
北京师范大学公司治理与企业研究中心指出，国企改革指导意见“姗姗来迟”的原因在于国企改革涉及多方利益，相关利益方的博弈迟迟没有结束。“据我所知此前国资委关于央企分类的名单，并未得到中央认可。”高明华说。
一位北京高校研究国企改革的专家更是直白的指出来，利益冲突主要在国资委和财政部之间，双方都想成为国有资产的统一监管机构，而国资委和发改委之间就混合所有制改革也有不同的意见。
“理想状态是经营性的国有资产归国资委管，公益类的国有资产归财政部管。”上述北京高校专家指出，新出台的指导意见只是原则上规定“以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管”，但并未明确监管主体是财政部还是国资委。指导意见更未提及对公益类国有资产的监管。
从“积极发展”到“稳妥推进”的混改
中共中央在2013年11月举办的十八届三中全会中，提出积极发展混合所有制经济，进一步深化国有企业改革，完善国有资产监管，推动国有企业完善现代企业制度。这标志着新一轮国企改革大幕开启。
混改是新一轮国企改革关键环节。中石化最早行动。2014年2月19日，中石化通过混改方案，董事会同意在对中国石化油品销售业务板块现有资产、负债进行审计、评估的基础上进行重组，同时引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。
“我们为什么要做国企改革？国企的问题到底是什么？”自中石化打响“第一枪”后，混改开始显得有些平静。
十八届三中全会后，二十多个省份出台了国企改革的规划和指导意见，几乎都提到发展混合所有制经济，但似乎都未有深入动作。
在上述北京高校专家看来，中央的国企改革顶层设计迟迟不出台，地方政府也搞不清方向，不敢行动。“每个国有企业领导人都担心被扣上国有资产流失的帽子，这个帽子太大了，谁都不敢乱动。”
2015年春节前后，市场上传闻国企改革的“1+N”方案，由发改委负责混改方案的制定。就在大家推测混改方向时，2015年3月5日，李克强总理在做政府工作报告时提出，“有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股。”
从“积极”到“有序”，一字之差，耐人寻味。
中国企业改革与发展研究会副会长李锦指出，由“积极”推进变成“有序”推进，也就意味着混改出现了无序的状态。值得注意的是，各省的国企改革方案中，大多把混合所有制作为重头戏，提出了自己的目标，什么时间达到多少，最少的是三分之二，多的达到80%以上，给人一种“刮风”的感觉 ，如果仓促上马，非常可能导致国有资产流失的情况。
一位不愿具名的教授透露，中央层面显然意识到了混改的深刻问题，作出了新的思考，放缓混改节奏。
值得一提的是，负责混改方案制定的发改委，于5月21日公布了首批80个示范项目鼓励社会资本参与建设营运。而国资委早在2014年7月就将6家央企纳入试点。
混改方案是“1+N”方案中最后定下来的。8月初，发改委对外表示，国企改革目前进展顺利，国企改革“1+N”系列方案中的“N”，即配套的分项改革实施方案已基本形成。
回头来看，《指导意见》关于混改的提法延续了政府工作报告的提法：“稳妥推动国有企业发展混合所有制经济”。《指导意见》还特别强调，“对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。”
各部委背后的博弈
2015年春节前后，就不断传闻国企改革方案即将出台，可是几乎每次都落空。
上述北京高校专家指出，国企改革方案之所以“姗姗来迟”，是因为国资委、财政部、发改委、人社部、工信部五个部委主要参与，涉及面比较广，每个部门都从自身利益角度考虑，所以争议比较大，博弈比较久。
李锦也表示，国企改革方案从2013年底便开始起草了，一直在修改之中，没有出台的原因是因为触及到各方利益，需要平衡，统筹考虑。一个矛盾牵涉到政府放权的问题；二是牵涉到政府部门权利和责任调整的问题；三是牵涉到不同企业之间的矛盾，需要征求意见，形成最大公约数。
为了协调各方利益，2014年11月，国务院副总理马凯挂帅国务院国有企业改革领导小组，一个在国企改革顶层规划制定方面能够统领多个部委的组织正式成立。
据悉，其中国企改革领导小组负责制定并出台总体规划，即国企改革指导意见。而国资委负责国企功能的定位和分类，财政部负责国有资本投资运营方案，发改委负责混合所有制改革方案，以及人社部负责的薪酬制度改革方案。
“国资委很早就将改革方案上报到深化改革小组，但是一直没有批准，因为各个部委之间的利益不一致，只能继续沟通协调，导致过程很漫长。”上述北京高校专家谈到，矛盾主要集中在国资委和财政部之间。
财政部主张所有国有资产都由其监管，采取新加坡淡马锡模式。而国资委也觉得应该由自己来监管，行使出资人的角色。
“但是淡马锡模式是有前提的，因为发达国家国有资产基本上是偏公益类，而中国国有资本量太大，而且竞争性、盈利性也特别大，都拿来财政部管是不可能的。”上述北京高校专家认为，理想状态是经营性的国有资产归国资委管，公益类的国有资产归财政部管。此外，在全国人大设立一个专门国有资产委员会，两部门都向其汇报国有资产的运行、使用、增值情况。
据高明华了解，关于国有企业分类方面部委之间也存在不同意见。此前，国资委也曾拿出一份央企的分类名单，但并未得到多方认可。“很多企业也不满于自己的分类，都想争取到公益类，获得更多垄断资源。”
上述北京高校专家指出，除了部委之间的博弈外，央企与政府层面的博弈也使得方案推迟发布。
多次易稿
国务院发展研究中心企业研究所所长陈小洪告谈到，《指导意见》经过多次修改易稿，他就见过2013年的初始版本、2015年8月份的版本、以及最终版本。
在上述不愿具名的教授看来，文件的多次修改一方面正好反映文件的逻辑严谨，另一方面也反映各部门之间权责匹配的问题。“各部委都是请自己的智囊团来出谋划策，肯定从自身部门利益出发啊。”该教授认为，部委利益博弈“太正常”了，关键是要有良好的协调机制。
具体到国资委与财政部关于国有资产监管权限的博弈上。新出台的《指导意见》只是原则上规定“以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管”，并未明确监管主体是财政部还是国资委。而对公益类国有资产的监管，《指导意见》并未提及。
上述不愿具名的教授分析，《指导意见》不急于打破现有的权益格局，采取了一个折衷的方案，有待于后续细则出台后再观其效果。“国企改革就要踩油门，又要踩刹车。”该教授表示，《指导意见》经过两年才出台，足以表明改革是一项系统性的工程，一个漫长的过程，不可能一蹴而就。
“《指导意见》也不见得是所有意见统一的文件，即使有缺陷，很多问题没有解决，但是出比不出强，早出比晚出强。因为不出来的话，下面的改革就不敢动了，不知道往哪个方向改。”上述北京高校专家也指出，新出台的《指导意见》是一个原则性的规定，不可能毕其功于一役。
7月份，习近平总书记在吉林省考察调研期间对国企改革进行了深刻论述，提出“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”。
李锦认为，这“三个有利于”标准，首次为国企改革确立了价值判断标准，是国企改革之“魂”。数位专家都预见，属于顶层设计的《指导意见》出台后，相关的实施细则也将陆续出台。
“国企改革+”五条投资主线:
一是国企改革+“一带一路”:集团层面国企改革加速,关注存在同业竞争 的集团下属企业,聚焦建筑、机械、船舶等技术投入较高行业国企, 有望推进股权激励；
二是国企改革+“中国制造 2025”:布局积极转型的 传统行业国企、成长型智能制造非国有企业；
三是国企改革+油气改革: 布局具有业绩弹性、致力转型升级的企业,关注研发型企业强强联合；
四是国企改革+电力改革:布局获得电力转型升级相关项目的企业,具 有集团资产注入承诺且业绩良好的电力公司；
五是国企改革+金融改革: 聚焦具有混改深化需求、人力成本高但仍未进行股权激励的国企。
